Immunität für Snowden? Warum wir die Rechte von Whisteblowern stärken sollten

Insider veröffentlichen Missstände in staatlichen oder privaten Institutionen – das nennt man Whistleblowing und hat eine lange Geschichte. Die NSA-Enthüllungen durch Edward Snowden bilden nur die Spitze vom Eisberg und lösen eine Grundsatzdebatte aus: Könnte eine rückwirkende Immunität für Snowden zukünftigen Whisteblowern die nötige Rechtssicherheit geben und ihre gesellschaftliche Rolle stärken? Juraprofessor und Netz-Experte Yochai Benkler über die heikle Rolle des Whistleblowers.

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1970 enthüllte Christopher Pyle in einem öffentlichen Schreiben, dass die U.S. Army ein innerstaatliches Überwachungsprogramm, das auf Kriegsgegner und Bürgerrechtsaktivisten ausgerichtet war, betrieb. Seine Enthüllung inspirierte eine Vielzahl von Whistleblowern. Bekanntestes Beispiel dürften wohl Daniel Ellsbergs Pentagon Papers sein. Diese Enthüllungen, wie der berühmt-berüchtigte Missbrauch des FBI in COINTELPRO und der Watergate-Skandal, lehrten die US-Amerikaner, dass das National Security System tiefgehende verfassungsschädliche Wendungen nehmen kann. Also gründeten sie die Stiftung für politische Bereitschaft, welche 1978 schließlich zum Gesetz zum Abhören in der Auslandsaufklärung (FISA) führte. Und obgleich Ellsberg und sein Mitarbeiter Anthony Russo strafrechtlich verfolgt wurden, ließ man die Anklage gegen sie fallen.

Diese Ereignisse halfen, die Funktion des Whistleblowings zu festigen. Die Leaker der 1970er Jahre wurden zu Helden, die das Scheitern des Systems entlarvten. Und diejenigen, die halfen Missstände zu bereinigen, wurden vom Staat nicht bestraft.

Lange Geschichte der Leaks

Über ein viertel Jahrhundert verbreiteten sich Leaks weiterhin, wenn auch nicht mit der Transparenz, die typisch für den Beginn der 1970er war. Diese Leaks waren wie Wasser auf den Mühlen der nationalen Presse: Gerüchte und Verrat, Versuchsballons und glorifizierte Kriegsgeschichten von Insidern. Nur die Veröffentlichung von Satellitenbildern eines sowjetischen Flugzeugträgers durch die Jane’s Information Group wurde jemals strafrechtlich verfolgt. Derartige Leaks an Presse nicht zu bestrafen, wurde in solchem Maße zur Norm, dass Senator Daniel Patrick Moynihan Präsident Bill Clinton davon überzeugen konnte, selbst diese Straftat zu begnadigen.

Als Jesselyn Radack 2002 ans Licht brachte, dass die Verfolgung des „amerikanischen Taliban“ John Walker Lindh etliche Grundrechte verletzte, brach eine neue Welle von Whistleblowern und Leaks bezüglich öffentlicher Transparenz hervor. Thomas Tamm und Russ Tice enthüllten zusammen die unrechtmäßige Abhöraktion der Bush-Regierung und leiteten die Informationen an die New York Times weiter. AT&T-Mitarbeiter Mark Klein deckte die Mitschuld seiner Firma an illegaler Telefonüberwachung auf; und William Binney, Thomas Drake und andere stellten intern – in Drakes Fall sogar öffentlich – frühe Aspekte des NSA-Überwachungsnetzes infrage.

Chelsea Manning gab eine bedeutende Anzahl von Dokumenten an WikiLeaks weiter, getrieben durch was sie als gefühllose Gleichgültigkeit gegenüber Zivilopfern und stille Mitschuld der amerikanischen Streitkräfte während von der Regierung geduldeten Folterungen im Irak erachtete. Als am entscheidensten gelten aber die Enthüllungen Edward Snowdens, die zur Einführung zahlreicher Gesetzesentwürfe im US-Kongress, einem richterlichen Beschluss und zwei unabhängigen Berichten der Exekutive, die weitreichende Reformen von Überwachungsprogrammen forderten, führten.

Wie im Falle der Leaks der Vietnam-Ära war die Welle an Leaks bezüglich staatlicher Transparenz der letzten Jahre das Ergebnis der permanenten Überschreitung der nationalen Sicherheitsberhörden von verfassungsrechtlichen Grenzen in Ausnahmezuständen. Als Reaktion auf den Schock vom 11. September antwortete das National Security-System so gut es konnte. Einige Reaktionen waren wohlüberlegt und notwendig. Andere waren gravierende Fehler gefolgt von aggressiven Verschleierungstaktiken.

NSA-Überwachungsapparat überschreitet Autorität

Die Armee ordnete zunächst Ermittlungen aufgrund der Beschuldigungen von Folter durch Angehörige des Militärs an und zwang später den General, der pflichtbewusst die von ihm entdeckten „sadistischen, offenkundigen und schamlosen systematischen illegalen Misshandlungen“ meldete, aus der Armee auszutreten. Die CIA begegnete Folterung mit Vergeltung, war damit nicht ehrlich zu Regierung und Kongress und ging in dem Versuch, ihre Spuren zu verwischen, sogar so weit, die Aufsichtsbehörde des Senats auszuspionieren. Die NSA hat einen Überwachungsapparat erschaffen, der seine gesetzliche und verfassungsrechtliche Autorität bei weitem überschritten hat und während man diesen Apparat „zurechtbiegen“ wollte, zwang man Teile der Judikative und des Kongresses eine Fassade zu errichten, die die Handlungen der NSA als zulässig erscheinen lassen sollte.

Aus diesem Blickwinkel kann der Krieg gegen Whistleblower durch Präsident Obama und seinen Generalstaatsanwalt nicht länger als einfache Reaktion auf zunehmende Leaks im Allgemeinen gesehen werden. Stattdessen spiegelt dies ein zunehmend in Bedrängnis geratenes nationales Sicherheitsystem wider, welches tiefer und tiefer in kaum noch zu vertretende oder unhaltbare verfassungsrechtliche Auswege gerät und aggressive kriminelle Strafverfolgung auch noch intensiviert, um sich vor dem zu schützen, was dieses missbrauchende System beenden könnte: das Gewissen des Einzelnen.

Eins ist klar: Ohne die Männer und Frauen mit diesem Gewissen, die in den letzten zwölf Jahren in Erscheinung getreten sind, um Aspekte des Missbrauchs zu enthüllen, hätte sich das System fortwährend selbst aufgerieben.

Die wichtigste Lektion, die wir aus den Snowden-Enthülllungen mitnehmen, ist, dass selbst gut durchdachte und gut gemeinte Systeme der Gewaltenteilung mit der Zeit zerrüttet und untergraben werden können. Egal, wie perfekt das Regelwerk oder das institutionelle oder organisatorische System zu Beginn war, es kann so nicht im Angesicht von Zeit, Veränderung und Druck durch neue Notfälle bestehen. Das FISA-System, welches in den 70er Jahren entstand, funktionierte ziemlich gut in den späteren Stadien des Kalten Krieges, als es mit der Art von Bedrohungen und technischer Umgebung rang, für die es gemacht wurde. Aber, so Binney, das alles änderte sich nach dem 11. September 2001.

Das Versagen großer Systeme

Die Dringlichkeit, andere Attacken dieser Art in Zukunft verhindern zu müssen, setzte auch die bisher bekannten Regeln außer Kraft. Zum einen als Antwort auf heldenhafte Bemühungen einiger Insider, die die Regelwerke verändern wollten; und hauptsächlich aufgrund der öffentlichen Exposition des unerlaubten Abhörprogramms, wurden Elemente des richterlichen Aufsichtssystems ab 2006 wieder eingeführt. Der Kongress durchlief das FISA-Anpassungsgesetz in 2008. Doch da die Praktiken, die sich entwickelt hatten, so komplex und vielfältig waren, wurde klar, dass das neue Aufsichtssystem deren Kontrolle absolut nicht gerecht werden konnte.

Das Versagen des FISA-Systems, ob alt oder neu, ist nicht singulär. Alle großen Systeme leiden unter dieser Art von Versagen, wenn sie älter werden und neue Bedingungen die alten Praktiken in Frage stellen und wenn die einst geliebten Grundprinzipien für diese Prozesse in der Eintönigkeit des Alltags der Bürokratie verloren gehen. Die Demokraten in den USA mögen sich bevorzugt auf General Motors oder Lehman Brothers konzentrieren. Die Republikaner hingegen werden die Obamacare-Website oder das Bundesministerium für Gesundheit und Human Services hervorheben. Worauf sich alle einigen können, wenn es um das Versagen öffentlicher Behörden geht ist Katrinagate.

Begrenzter Schutz für Whistleblower

Whistleblowing ist ein wichtiger
Grundpfeiler des US-Rechts, wenn es um das Aufdecken von Fehlentwicklungen, Inkompetenzen oder Gesetzesübertretungen in großen Organisationen und Behörden geht.

Ob es um Verstöße gegen die Sicherheit am Arbeitsplatz geht, den Betrug innerhalb der staatlichen Krankenversicherung oder Anti-Korruptionskampagnen auf der ganzen Welt: Wir beschützen und belohnen die, die den internen Abläufen folgen und die, die den Missbrauch der Öffentlichkeit bekannt machen. Interne Überprüfungen und Begutachtungsprozesse sind wichtig, müssen jedoch durch Insiderwissen gestärkt werden.

Wenn es um die nationale Sicherheit geht, verhält es sich jedoch anders. Hier gibt es nur begrenzten Schutz für interne Whistleblower und gar keinen für die, die mit ihrem Wissen zur Presse gehen. Verfechter dieser Methode behaupten, dass das riskante Wesen der nationalen Sicherheit absolute Geheimhaltung rechtfertige. Aber eben dieses riskante Wesen bedeutet auch, dass Fehler verheerende Auswirkungen haben können, während die von den nationalen Sicherheitssystemen geforderte Geheimhaltung diese mit höherer Wahrscheinlichkeit in fehlerhafte Muster steckenbleiben lässt.

Geheimhaltung verhindert viele Mechanismen, die andere Systeme nutzen, um eben solche fehlerhaften Dynamiken zu korrigieren. Im öffentlichen Sektor ermöglichen informierte und interessierte Außenstehende starke Kontrolle der Judikative, Legislative oder Exekutive. Im privaten Sektor verlassen sich sowohl der Aktienmarkt als auch Regulatoren auf öffentliche Informationen und Offenlegungspflicht, um Fehler, Inkompetenz und gesetzeswidriges Verhalten zu bestrafen. Von defekten Produkten bis hin zur schlechten Geschäftsentscheidung ist Informationsfluss die entscheidende Zutat für Verbesserungen.

Die internen und externen Informationsspeicher, die die nationale Sicherheit verkörpern und die Geheimhaltung der Behörden verhindern all diese Standardprozeduren, die wir nutzen, um Fehlerquellen anderer großer Organisationen auszugleichen. Die Komplexität und Ungewissheit der Bedrohungen, denen das nationale Sicherheitssystem entgegen tritt, verschlimmern diese Schwierigkeiten, sodass selbst Insider – über Außenstehende wollen wir hier gar nicht reden – mit der Entscheidung ringen, ob ein System funktioniert oder vom rechten Weg abgekommen ist.

Da es für Außenstehende praktisch unmöglich ist, dieses System zu überprüfen, erweist sich Insider-Whistleblower zu schützen als besonders heikel. Das Hauptziel der FISA-Reform war die Erzeugung eines „Insiders-Outsiders“-Systems. Ausgewählte Mitglieder des Kongress‘ (der Geheimdienstausschuss) und ein paar Richter (der FISA-Gerichtshof) sollten dies gewährleisten.

Ein Überwachungsschauspiel

Aber der Fall des NSA-Überwachungsnetzes zeigte, dass die Wachhunde von Geheimhaltung und einem Ungleichgewicht der Ressourcen behindert wurden, was es für sie unmöglich machte als echter Schutz gegen Missbrauch zu agieren. Das Ergebnis war ein „Aufsichtstheater“: ein Überwachungsschauspiel, das dazu diente, Kritiker zu beschwichtigen und öffentliche Forderungen nach Reformen zu entschärfen. Einzig und allein die wiederholten gewissenhaften Enthüllungen von Insidern gingen mit den Grenzen von Überwachung an die Öffentlichkeit.

Reformen, die versuchen die funktionierenden Aspekte des Systems zu erneuern, dabei aber die ernste Schalterrolle der eigenmächtig handelnden Whistleblower ignoriert, sind zum Scheitern verurteilt. Leaks und Leaker zu respektieren ist keine Beleidigung des Patriotismus der Mitarbeiter des nationalen Sicherheitssystems, Kongress oder den Justizbeamten, welche das Insider-Kontrollsystem bilden. Es ist ein Zugeständnis, dass es praktisch unmöglich ist, ein rein unabhängiges Überwachungsregime zu erschaffen.

Ob jemand ein Gewissen hat, auf das er oder sie hört, hängt überhaupt nicht damit zusammen, ob ein System an sich funktioniert oder nicht. Das Gewissen entsteht nicht durch eine bestimmte Position, Ausbildung oder Aufsichtsrolle. Es hat seinen Ursprung in den unterschiedlichen Arten, wie wir aufwachsen, es formt sich durch unsere Erfahrungen und wird ausgelöst durch verschiedene Zwänge, denen wir unterliegen. Das Gewissen kann jeden bewegen, vom absolut loyalen technischen Insider wie Binney bis zum in den Ruhestand gegangenen Mitarbeiter einer Telefongesellschaft wie Klein. Es funktioniert also wie eine Zufallsinspektion. Dieser Mangel an Vorhersehbarkeit macht eigenmächtige Leaks in Bezug auf Transparenz so brisant.

Gesetzliche Vorgänge für Whistleblowing zu verbessern ist daher zwar wichtig, aber nicht ausreichend. Eine weniger unterwürfige Version des aktuellen Systems für nationale Sicherheitsmitarbeiter, ausgeweitet auf die Einbeziehung von Arbeitnehmern, würde Lohnerhöhungen dienlich sein und Rückstände oder schlechtes Management auflösen.

Immunität als Sicherheit für Insider

Und das ist der Grund, warum Immunität für Edward Snowden so entscheidend ist. Im Prinzip sollte es eine Verteidigung für staatliche Transparenz im Strafrecht geben, ähnlich der zur Notwehr und Verteidigung von anderen. Ich habe darüber geschrieben, warum wir solch eine Verteidung benötigen und wie wir diese gestalten sollten. Aber der Kongress sollte auch eine simple, direkte Intervention einführen: Snowden rückwirkend Immunität zu gewähren, sollte auf den NSA-Reform-Gesetzesentwurf kommen, welcher im Moment im Regierungsviertel diskutiert wird.

Rückwirkende Immunität würde schlicht und einfach die Immunität widerspiegeln, die in den 2008 FISA-Gesetzesänderungen garantiert wurde. Diese Abänderung bezog sich auf Telefongesellschaften, die das Gesetz durch die Zusammenarbeit mit illegaler Überwachung verletzten. Das Weiße Haus wollte diese Immunität durch das neue Reformgesetz auch auf andere Firmen, die ebenfalls private Daten weitergaben, ausweiten.

Rückwirkende Immunität würde eher eine rechtsstaatliche Kultur erschaffen als eine dauerhaft rechtliche Lösung. Unsere (verschwommenen) Erinnerungen der 1970er Jahre lehren uns, dass diese Leaker, die wesentliches Fehlverhalten aufdeckten, Helden waren und das Respekt, nicht Gefängnis deren Lohn sein sollte. Das ist die Lektion, die Immunität für Snowden untermauern würde. Es wird Leaken weder zu einer ungefährlichen Angelegenheit machen, noch wird es die Furcht vor Auswirkungen wie Chelsea Mannings 35-jähriges Gefängnisurteil auslöschen.

Aber diese Immunität wäre ein überzeugendes Statement für Insider. Sie könnten dazu bewegt werden, wenn das System weit genug vom Kurs abweicht und öffentliche Enthüllungen von ehrlichem Nutzen sind, auf ihr Gewissen zu hören und das Richtige zu tun. Selbst wenn der Leak illegal ist, die Öffentlichkeit wird Whistleblower, die bedeutende Missstände aufzeigen, unterstützen, und die Whistleblower werden nicht gezwungen ihr Leben im Gefängnis oder Exil zu verbringen, während die, deren Verbrechen sie aufdeckten, nicht belangt werden.

Anm.d.Red.: Im Rahmen unserer Konferenz SLOW POLITICS (13.-15.11.) gibt es den Track “After NSA-Gate”, mit einem zweitägigen Workshop und einem Public Talk. Komplettes Programm hier. Mehr Texte zum Thema in unserem Dossier POST-SNOWDEN. Die Fotos im Text stammen von Mario Sixtus und stehen unter einer Creative Commons Lizenz.