El largo camino para una OTAN europea

En la propuesta de la Comisión Europea del Marco Financiero Multianual (MFM) para el periodo 2021-2027 el gasto en defensa se sitúa en 13.000 millones de euros: 4.100 millones en investigación y 8.900 millones en desarrollo. Ello supone un extraordinario incremento, del 2.100%, en relación con el MFM anterior (2014-2020), que es consecuencia del relanzamiento de la política de defensa europea de los dos últimos años. El proceso de integración en materia de defensa se halla en marcha, por lo que es previsible que el peso relativo del gasto de defensa en el presupuesto europeo siga aumentando a corto y medio plazo.

El objetivo último de dicho proceso sería una Unión Europea con completa autonomía en la definición de sus objetivos y prioridades, una Unión Europea con estatus de actor estratégico en la escena internacional, cuyas decisiones no dependieran de la voluntad de terceros (como la OTAN o los Estados miembros). En todo caso, la posible evolución de la Política Común de Seguridad y Defensa en los próximos años está rodeada de altas dosis de incertidumbre, dependiendo la misma de los derroteros que tome la Unión Europea en su conjunto.

La mayor integración en materia de defensa habrá de ir necesariamente acompañada de una mayor integración en los ámbitos económico y político (con la meta última de la creación de un auténtico demos europeo). En este último sentido, los vientos euroescépticos que corren en países como Hungría y Polonia o, recientemente, Italia no son precisamente una buena noticia.

Si bien los primeros pasos dados por los países europeos para una defensa común se remontan a la Organización de Defensa de la Unión Occidental, creada por el Tratado de Bruselas de 1948, el rechazo de Francia a la creación en 1954 de la Comunidad Europea de Defensa supuso el inicio de un prolongado parón en los esfuerzos de integración, hasta que en 1998, a raíz de la manifestada incapacidad europea para hacer frente a la crisis de los Balcanes, Francia y Gran Bretaña firmaron la Declaración de Saint Malo.

Dejando aparte estos lejanos precedentes, el inicio de los recientes movimientos integradores data de junio de 2016, cuando la alta representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad de la Comisión Europea, Federica Mogherini, presentó al Consejo Europeo la Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea.

Antes de seguir adelante, conviene reseñar cuáles han sido las causas principales por las que ha surgido esta tendencia hacía una mayor cooperación en materia de defensa. Por una parte, tanto la crisis de Libia de 2011 (en la que la Unión Europea no tuvo ninguna autonomía operativa y tuvo que operar bajo el paraguas de la OTAN) como la crisis de Siria de 2013 (en la que, a pesar de su voluntad de hacerlo, se vio imposibilitada de intervenir) dejaron patente la fragilidad europea en asuntos militares.

Estas crisis y la inestabilidad creciente en el norte de África y en Oriente Medio (especialmente, a partir de la creación del ISIS en 2014) han supuesto una llegada masiva e incontrolada de refugiados, que ha llevado aparejada la aparición de problemas de terrorismo en las ciudades europeas. Otra causa ha sido la actitud cada vez más beligerante de Rusia en la escena internacional (anexión de Crimea, apoyo a los secesionistas ucranianos, etcétera) y el peligro que ello representa para los países bálticos (por su proximidad geográfica) y para Europa en general. Y una tercera causa sería la llegada de Donald Trump a la presidencia de Estados Unidos a finales de 2016. El presidente estadounidense ha expresado su intención de desentenderse cada vez más de la defensa del continente europeo. Además, la reciente retirada de EE UU del Acuerdo Nuclear con Irán puede favorecer el recrudecimiento de los conflictos en Oriente Medio.

Un asunto que merece atención diferenciada es la salida de Reino Unido de la Unión Europea. Resulta obvio la gran repercusión que para la UE ha tenido la marcha de Reino Unido, tanto en el terreno político como económico y de defensa. Hay que recordar que el presupuesto de defensa de Reino Unido es el sexto del mundo. Pero los efectos del brexit en el terreno concreto de la integración defensiva han sido positivos, toda vez que la posición de Reino Unido ha sido históricamente un lastre para el avance en esta materia.

Todo lo anterior ha contribuido, pues, a crear un clima favorable al relanzamiento de los acuerdos europeos en asuntos de defensa. A la ya mencionada presentación de la Estrategia Global, en julio de 2016, hay que añadir la declaración conjunta OTAN-UE de la cumbre de la OTAN de Varsovia, y, meses más tarde, en noviembre, la presentación por la Comisión Europea del Plan de Acción Europeo de Defensa, por el que se crea el Fondo Europeo de Defensa, encargado de financiar los gastos en investigación y desarrollo en el campo de la defensa. Y, por último, estaría un hito fundamental, que es la creación de la Cooperación Estructurada Permanente (Pesco). Si bien la Pesco tiene su asiento legal en la Tratado de Lisboa de 2007, en el que se faculta a los países más interesados a llegar a acuerdos entre ellos en materia de defensa, no es sino muchos años después, en diciembre de 2017, cuando tiene lugar la creación efectiva de la Pesco, que, aunque promovida inicialmente por solo cuatro países (Alemania, Francia, Italia y España), cuenta en la actualidad con 25 miembros (todos los países de la UE menos Dinamarca y Malta). La Pesco persigue la coordinación en materia de seguridad, en la adquisición de material bélico, y la realización de operaciones conjuntas de defensa.

En cualquier caso, pese a los indudables avances efectuados hasta el momento, el vigente Tratado de Lisboa sigue confiriendo un carácter subordinado a la defensa europea en relación con la OTAN. Al mismo tiempo, las aportaciones de los Estados miembros siguen teniendo carácter voluntario. Una auténtica integración, como dijimos, requeriría una completa autonomía respecto de la OTAN (aunque manteniendo, por supuesto, una privilegiada relación con ella). Téngase en cuenta, por ejemplo, que hay seis países de la Unión Europea que no pertenece a la OTAN, por lo que cualquier ataque a su integridad territorial no estaría protegido por la Alianza Atlántica.

Juan Alberto Campoy Cervera es Economista investigador