416안전공원의 사회경제적 가치를 논하는 이유는 안전공원이 과연 공공 재정을 투입하여 설립할 만큼 가치가 있는가, 혹은 어떻게 추진하는 것이 그러한 가치를 높일 수 있는 방안인가를 살펴보기 위한 것이다.

공공 부문 재정투자는 종종 국민의 혈세에 기반한 일이므로, 기왕 시설을 만든다면 그 취지와 목적을 최대한 달성할 수 있도록 효율적이고 효과적으로 만들어야 하며, 그 시설로 더 많은 국민이 고르게 편익을 제공받아야 한다. 따라서 정부 재정의 투자 사업은 예비 타당성 조사와 같은 사전 검토를 거쳐 사업 추진 여부를 결정하거나 사업 계획을 더 현실에 맞게 적절히 조정하기도 한다.

416안전공원의 사회경제적 가치도 이러한 관점에서 조명할 필요가 있다. 단, 안전공원의 경우 사업 계획 필요성을 논할 단계가 아닌(즉 반드시 추진해야 하고), 어떻게 하는 것이 더 바람직한가 논의할 단계에 와 있다.

2017년 4월 11일부터 시행된 '4·16 세월호 참사 피해 구제 및 지원 등을 위한 특별법'(특별법) 제36조(추모 사업 등 시행)에 따르면, 국가와 지방자치단체는 "4·16 세월호참사 희생자들의 추모와 해상 안전사고 예방 교육을 위하여 다음 각 호의 사업을 시행하여야 한다"라고 의무화했고, 각 호 사업을 "1. 추모공원 조성, 2. 추모기념관 건립, 3. 추모비 건립, 4. 해상 안전사고 예방 훈련 시설 설치 및 운영"으로 규정했기 때문이다. 즉, 추모 시설(동법 제38조에서는 추모공원, 추모기념관, 추모비를 "추모 시설"로 약칭) 건립과 이를 운영할 416재단(동법 제40조) 설립은 국가적으로 필요한 사업이고 국회에서 통과된 법령이기에 사회적인 필요성에 대한 합의는 이미 종료된 상태다.

따라서 안전공원은 국가와 안산시가 무조건 추진해야 할 사업이며, 지금은 어떻게 하는 것이 바람직한지 논의를 시작해야 한다. 특별법 등 현행 법제 및 행정절차에 따르면, 안산시는 2017년 상반기경 기본 계획을 수립하여 국무조정실의 "지원·추모위원회(특별법 제37조)"에 제출하여 승인을 받아야만 이후 주무 부처인 해수부와 협의를 통해 기본 계획을 수립하고, 기본·실시 설계 후 2019년 하반기 착공하는 일정을 맞출 수 있다.

안산시는 이러한 법제 및 행정절차를 위해, 2016년 7월 시장을 위원장으로 하고 416가족협의회 운영위원장을 부위원장으로 하는 "추모사업협의회"를 구성하고 해당 협의회의 본회 및 소위원회, 주민 경청회, 시민 토론회 등 현재까지 10여 차례 이상 개최했다. 이번 토론회 역시 의견 수렴과 논의를 위한 자리로 마련했다고 생각한다. 재정투자 사업 평가 전문가로서 몇 가지 의견을 전할 예정이며, 이러한 자리가 안산시민의 집단 지성의 힘을 통해 416안전공원을 성공적으로 조성하는 데 도움이 되기를 바란다.

안전공원은 상기 법에도 나와 있듯이 추모 기능, 안전 교육 기능, 공동체 회복 등 치유와 사회 통합 등의 기능은 물론이며, 안산시 입장에서 볼 때 세월호 참사로 침체된 안산시와 화랑유원지 등 지역경제 회복과 관련한 기능이 동시에 추진될 때 그 사회경제적인 의미와 가치가 높아진다고 볼 수 있다.

이러한 관점에서 시설은 단순한 물리적인 '랜드마크(land mark)'가 아니라 사람들의 마음속을 채우는 '마인드 마크(mind mark)'로서 기능해야 한다는 의견이 이미 안산시 공동체 활성화 차원에서 제시된 주민들 의견(추모와 안전, 공동체 회복과 치유 등 "mind"와, 화랑 역세권과 침체된 안산 경제의 활력을 주는 "mark"의 결합)이기도 했다. 이러한 안전공원 개념은 지역사회의 사회적 자본 축적과 경제적 활성화를 동시에 추구하는 것으로, 공원의 존재 가치와 경제적 부가가치를 동시에 높일 수 있는, 즉 사회경제적인 가치를 높일 수 있는 바람직한 방향을 보여 준다.

우리가 사용하는 상품이나 서비스, 시설 등은 경제학적으로 사람들이 사용하거나 활용할 때 가치를 지닌다. 한편 사용하지 않더라도 존재하는 것으로 가치를 지니는 것도 있다. 일례로 생태계나 자연환경을 보존하는 활동은 현재 자연 자원을 사용하기 위한 것이 아니다. 존속할 가치가 있기에 보존하는 것이다. 이러한 가치를 "사용가치"와 구분하여 "비사용가치"(유산 가치, 선택 가치, 존재 가치 등)라고 부른다. 416안전공원의 사회경제적 가치 역시 사용가치와 비사용가치로 구분하여 접근할 필요가 있다.

안전공원의 사용가치는 분향소 설치 등으로 이미 제 기능을 상실한 화랑유원지와 캠핑장 등 그 부속 시설 등의 레크레이션 기능을 되찾고, 세월호 관련 추모 행사나 안전 교육으로 활용하는 것 등으로 볼 수 있다. 현재 안산시는 공원이 많이 존재하지만 대부분의 공원이 유사한 형태의 근린공원이라 차별성이 높지 않고, 반면 화랑유원지는 역사적이며 문화적인 차별성을 지니고 있다는 점으로 레크레이션 기능과 관련된 주민 만족도를 높일 수 있다.

입지에 대한 여러 의견이 있다. 하지만 분향소 등으로 상실된 화랑유원지의 레크레이션 기능을 회복하고 향후 화랑 역세권 개발 등으로 유동 인구와 도시 개발이 진전된다는 것을 전제할 때, 화랑유원지 내에 안전공원을 설치하는 안은 도심 외곽으로 안전공원 입지를 결정하는 경우보다 사용가치를 더 높일 수 있다.

그럼에도 외곽에 설치해야 한다는 의견도 있다. 안전공원이 갖는 우울한 이미지를 떨쳐 버리고 미래 지향적인 도시 이미지를 위한 것으로서 일리가 있는 의견이다. 다만 화랑유원지에 설치하는 안은 역세권 개발에 따라 안전공원이 수요와 유동 인구를 견인한다는 측면에서 중·장기적인 집적 효과를 고려할 수 있다. 이러한 도시 개발 등으로 향후 화랑 역세권이 유동 인구가 많은 새로운 도심이 된다고 가정할 때, 확대된 공원 수요를 충족하고 도심 생활공간 형성에 의한 지역 활성화 시너지 효과 등 간접적인 효과를 기대할 수도 있을 것이다. 이러한 점을 감안하여 의사 결정을 할 필요가 있다.

안전공원에 대한 비사용가치에 대해서는 앞서 법령으로 정한 사업의 필요성과 마찬가지로 많은 사람이 동의하리라 생각한다. 생활 속에서 세월호에 대한 추모 기억과 안전에 대한 인식을 제고하고, 현세대의 소통과 미래 세대 교육을 위한 공간의 필요성 등은 안전공원의 존재 가치를 충분히 설명할 수 있다. 희생자와 유가족들 아픔을 치유하고, 또 다른 참사가 되풀이되면서 발생하는 사회적 비용을 회피하는 측면에서 선택 가치 및 존재 가치가 크다고 생각한다. 세월호의 트라우마, 도시화·산업화로 인한 환경 파괴 안전 문제, 다문화 사회 등의 현상을 놓고 볼 때, 사회 통합과 회복력 있는 안산시로의 전환을 위한 랜드마크로서 존재 가치가 높다고 평가한다.

세월호 참사는 안전에 관한 문제이기도 하나, 무엇보다 우리 사회의 소통과 화합의 어려움이라는 사회적 비용에 관한 문제이기도 하다. 세월호 참사는 모든 국민에게 사회적 회복력이 필요하다는 사실을 절실하게 느끼게 한 계기라고 생각한다. 치유와 소통, 화합과 공동체라는 사회적 가치를 제고하는 것이 가장 우선적인 목적이 되어야 하며, 이를 통해 사회적 비용을 절감하는 상징적 의미를 고려해야 한다.

긍정적인 효과를 높이고, 부정적인 효과를 줄일 수 있도록 안산시민의 고른 참여와 협치 역량이 필요하다. 안전공원으로 인한 다양한 혜택과 편익이 시민들에게 고루 귀속되고, 세월호 참사와 같은 우리의 사회적 비용을 적절하게 분담할 수 있는 구조를 창출한다는 점에서 안전공원에 대한 서로 다른 의견을 스스로 조율할 수 있는 안산시민 집단 지성의 힘을 믿고자 한다.

마지막으로 한 가지만 첨언한다면, 현재 의견이 갈리는 주민들 입장은 입지 선택에 관한 의사 결정의 문제가 아니라고 생각한다. 반대 측에서 말하는 "납골당"이나 일반적인 표현인 "봉안 시설"에 대해 기피하느냐 선호하느냐 문제가 핵심이라고 보고, 일부 주민이 기피하는 이러한 시설이 포함된다면 화랑유원지보다는 외곽이 더 바람직하다는 대안 때문에 입지 문제가 나왔다고 생각한다.

사실 희생자에 대한 봉안 시설은 다이옥신 등을 배출할 개연성이 있는 화장 시설이나 대규모 납골당과는 차이가 있고 법령에 표현된 추모 시설 일부이지만, 그럼에도 이를 기피한다면 그만큼 세월호 참사가 지역사회에 돌이켜 보기조차 어렵게 만드는 큰 상처를 남겼다는 것을 반증한다고 생각한다. 이를 기피하는 분들 의견을 충분히 수렴하는 노력이 필요하고, 기피하는 분들이나 그렇지 않은 분들이나 모두 같은 안산의 주민으로서 머리를 맞대고 소통을 거쳐 대안을 찾고, 공동체 정신을 통해 집단 지성의 힘으로 이 문제를 극복해 나가기를 진심으로 기원한다.

전대욱 / 한국지방행정연구원 수석연구원