Ambtenaar houdt niet van verandering

Onderzoek democratische vernieuwing

De tevredenheid over het functioneren van de democratie is over het algemeen redelijk, en onder ambtenaren nog net iets groter. Zes op de tien Nederlanders beoordelen de democratie als ruim voldoende tot uitmuntend, onder gemeenteambtenaren ligt dat percentage op 69 procent. Gemiddeld geven Nederlanders een 6,5; een op de vijf geeft een onvoldoende. Dat blijkt uit onderzoek dat in opdracht van Binnenlands Bestuur is uitgevoerd door I&O Research. De vermeende kloof tussen burger en politiek is in dit onderzoek niet terug te vinden. ‘Over het systeem is men niet ontevreden. Er is wel cynisme en ontevre-denheid over de politieke partijen en over de politici’, weet I&O-onderzoeker Peter Kanne.

Iets meer dan de helft van de Nederlanders vindt dan ook niet dat het systeem rigoureus op de schop moet. Onder ambtenaren ligt dat percentage nog iets hoger. Ruim een op de drie Nederlanders vindt dat er wel meer of minder moet worden gesleuteld aan het politieke stelsel. Bijna een kwart vindt dat het stelsel moet worden aangevuld met andere democratische vormen, dertien procent wil het hele stelsel op de schop nemen.

Gekozen burgemeester
De meeste steun is er voor het burgerinitiatief (73 procent), gemeentelijke referenda (70 procent), invoering van een kiesdrempel om de versplintering in de Tweede Kamer tegen te gaan (59 procent) en de gekozen burgemeester (46 procent). Maar ook hier lopen de meningen van ambtenaren en niet-ambtenaren sterk uiteen.

Nog geen een op de drie gemeenteambtenaar is voor de gekozen burgemeester en bijna de helft van de gemeenteambtenaren is tegen. Rijksambtenaren zien de gekozen burgemeester meer zitten. Daarnaast zijn gemeenteambtenaren negatiever over gemeentelijke referenda dan gemiddeld. Rijksambtenaren zijn hierover juist weer een stuk enthousiaster. Ambtenaren dragen burgerinitiatieven wél een warm hart toe, al ligt het percentage voorstanders onder gemeenteambtenaren (72 procent) net iets lager dan het aantal voorstanders onder rijksambtenaren (75 procent).

Het aantal tegenstanders van afschaffing van de Eerste Kamer is onder ambtenaren (66 procent) hoger dan onder niet-ambtenaren (55 procent). Voor loting – waarbij zetels in de gemeenteraad of in de Tweede Kamer worden ‘verloot’ – gaan de handen helemaal niet op elkaar. Onderzoeker Kanne noemt het opvallend dat ambtenaren vaker negatief dan wel minder positief staan tegenover vernieuwingen van het democratische bestel. ‘Het lijkt zelfs wel of ze op de rem staan.’ Een pasklare verklaring heeft hij niet. ‘Het ontbrekende enthousiasme voor gemeentelijke referenda is mogelijk te wijten aan het werk dat het organiseren ervan voor ambtenaren met zich meebrengt, de kosten en de overwegend tegenvallende ervaringen.’

Opschaling
Over gemeentelijke herindeling en de samenvoeging dan wel opheffing van provincies liggen de opvattingen eveneens uiteen, ook die onder gemeenteen rijksambtenaren. Een meerderheid van de Nederlanders is tegen herindeling en vindt dat een volgend kabinet niet moet streven naar grotere gemeenten van min-stens 50.000 inwoners. De weerstand tegen grotere provincies ligt met 64 procent nog hoger; slechts 14 procent voelt hier wat voor. Het opheffen van provincies, waarbij de provinciale taken naar gemeenten worden overgeheveld, ziet een meerderheid van de Nederlanders (58 procent) evenmin zitten. Zeventien procent is het hier wel mee eens.

Onder gemeenteambtenaren is het animo voor het opheffen van de provincies met 32 procent bovengemiddeld hoog en de tegenstand (met 47 procent) veel kleiner. Een groot verschil met rijksambtenaren, die in ruime meerderheid zowel opschaling (66 procent) als opheffing (60 procent) van provincies niet zien zitten. Hoewel ook onder ambtenaren een meerderheid tegen gemeentelijke herindeling is, is het percentage ‘tegen’ onder gemeenteambtenaren het laagst en onder rijksambtenaren het hoogst.

Behoudzucht
‘Dat er onder ambtenaren iets meer scepsis te zien is als het gaat om grote veranderingen in het democratisch bestel is niet verrassend’, stelt Roel Bekker, voormalig secretaris-generaal bij het rijk en bijzonder hoogleraar Arbeidsverhoudingen publieke sector aan de Universiteit van Leiden in reactie op de onderzoeksuitkomsten. Deze passen volgens hem goed ‘bij een zekere behoudzucht in combinatie met eigenbelang die ambtenaren als het om dit soort onderwerpen gaat meer eigen is dan niet-ambtenaren’.

‘Bij ambtenaren speelt een rol dat men over het algemeen de ambtelijke inbreng in het overheidsbestuur hoger zal waarderen dan de politieke, en dus niet staat te springen om het vergroten van de politieke invloed. Men zal vermoeden dat de politisering van het bestuur toeneemt bij bijvoorbeeld veel meer rechtstreekse invloed op besluiten en benoemingen, veel meer ruimte voor ad hoc initiatieven, afschaffen Eerste Kamer en dergelijke’, aldus Bekker. Dat wordt volgens hem goed geïllustreerd door bijvoorbeeld de uitkomst dat rijksambtenaren een gekozen burgemeester meer zien zitten dan gemeenteambtenaren. ‘Voor rijksambtenaren maakt dat niet zoveel uit.’

Datzelfde kan een rol spelen bij gemeentelijke opschaling; rijksambtenaren zien dat veel minder zitten dan gemeenteambtenaren. ‘Rijksambtenaren maakt de gemeentegrootte niet zoveel uit. Sterker nog: hele grote gemeenten zijn concurrent voor het rijk; dus liever niet te veel van die megagemeenten. In de ogen van rijksambtenaren zijn Amsterdam en Rotterdam al erg genoeg. Gemeenteambtenaren zien in grotere gemeenten meer kansen voor vergroting van de efficiency en effectiviteit, en voor hogere rangen! Dat soort zaken kan een rol spelen.’

Rijksambtenaar vertrouwt gemeente zijn beurs niet toe
Rijksambtenaren hebben weinig op met het voornemen van veel politieke partijen gemeenten meer belasting te laten heffen en het rijk minder.

In de verkiezingsprogramma’s van veel politieke partijen is het punt opgenomen om gemeenten in de komende kabinetsperiode een groter lokaal belastinggebied te gunnen. De ratio erachter is dat gemeenten sinds 2015 veel meer taken hebben gekregen en daar hoort eigenlijk bij dat ze die voor een belangrijk zelf kunnen bekostigen. Dat verhoogt de efficiëntie, vermindert de bureaucratie en leidt tot een doelmatiger gebruik van belastinggeld, zo is de theorie. Om nu te voorkomen dat de burger straks duurder uit is, willen de politieke partijen het rijk wel evenredig minder belasting laten heffen. Uit het I&O Research-onderzoek blijkt dat bijna de helft van de gemeenteambtenaren dat een goed idee vindt. Rijksambtenaren zijn veel minder enthousiast: nog geen kwart van hen juicht het toe. Met name gemeenteambtenaren – 53 procent – vinden dat gemeenten, gezien hun extra taken, meer mogelijkheden moeten krijgen om lokale belastingen te heffen. Onder rijksambtenaren is dat slechts een derde.

I&O-onderzoeker Peter Kanne: ‘Het lijkt erop dat waar gemeenteambtenaren boter bij de vis willen Rijksambtenaren hun invloedssfeer zien krimpen. Gemeenteambtenaren hebben opvallend meer vertrouwen dat hun gemeenten goed omgaan met heffen van belastingen dan hun collega’s bij het rijk: 59 versus 38 procent. Zij zijn ook het meest overtuigd dat de lokale stem bij de gemeenteraadsverkiezingen meer betekenis krijgt als gemeenten meer belasting mogen heffen. Het zal geen toeval zijn, maar de mening dat het rijk beter omgaat met belastinggeld dan de gemeente wordt door rijksambtenaren opvallend vaker gedeeld dan door gemeenteambtenaren: 36 procent tegenover 20 procent.