Nog veel huiswerk

Onderzoek naar voorbereidingen Omgevingswet

Ze zijn er in meerderheid niet gerust op dat de digitalisering, de structuuren de cultuurverandering die nodig zijn voor de Omgevingswet medio 2019 gereed zijn. Driehonderd publieke professionals die zich bezighouden met de komst van de Omgevingswet (hoofdzakelijk uit gemeenten en omgevingsdiensten) vulden in februari een vragenlijst in van Binnenlands Bestuur. Daarin werd gevraagd hoe zij de voortgang inschatten in hun organisatie rondom de Omgevingswet. Zo moeten gemeenten en provincies bij de inwerkingtreding kunnen werken met de nieuwe juridische instrumenten die de wet introduceert, zoals het omgevingsplan en de omgevingsvisie.

Spannend is vooral of hun systemen klaar zijn voor het nieuwe Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO), een ict-hoogstandje waarbij vergeleken de invoering van het Omgevingsloket Online bij de vorige stelselwijziging (de Wabo in 2010) een peulenschil was. Bijna de helft denkt dat de digitalisering in hun organisatie niet op tijd klaar is voor het DSO. Tel daarbij de 34 procent “enigszins bezorgden” en het beeld tekent zich af dat vier op de vijf professionals uit de peiling niet gerust is op het tempo van de digitalisering.

Kennisniveau
Volgens Kristel Lammers, programmamanager voor de invoering van de Omgevingswet bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, is het nog te vroeg om te beoordelen hoe het ervoor staat met de digitalisering bij gemeenten. Volgens haar is er bij de beleidsmakers in het ruimtelijke domein – de voornaamste doelgroep van de enquête – nog weinig bekend over het DSO en over hoe dat wordt opgepakt. ‘Vanaf april gaan we met het programma Aan de slag met de Omgevingswet in demonstraties laten zien hoe het DSO gaat werken. Vervolgens gaan we met de input van gebruikers de werkwijzen verder verbeteren. Eind dit jaar hebben we aardig zicht op hoe ver we zijn met de digitalisering en of het gaat lukken voor juli 2019.’

Naast de ict-processen zien de invullers van de vragenlijst nog uitdagingen voor de eigen organisatie. Gevraagd naar het kennisniveau over de Omgevingswet, geeft bijna de helft van de respondenten een onvoldoende (rapportcijfer 5 of lager). Daar staat tegenover dat de andere helft al heel tevreden is over het kennisniveau: voor 44 procent is het cijfer 6 of 7 van toepassing en dan is er nog een handvol toppers die meent dat de kennis in huis nu al uitmuntend is. Gemiddeld komt het kennisniveau uit op de kleinst denkbare voldoende: een 5,56. Wat een half punt hoger is dan vorig jaar, toen Binnenlands Bestuur in een enquête dezelfde vraag stelde.

In deze fase van de voorbereiding op de Omgevingswet is het geen reden tot zorg, vindt Lammers. ‘Dat het kennisniveau richting een zes gaat, is niet verrassend. De bewustwording komt nu op gang, ik merk dat er honger naar kennis is. Nu de uitvoeringswetten bekend zijn, kunnen we kennis gaan verbreden en verdiepen.’

Makkelijker gezegd dan gedaan, reageert Robert Forkink, strategisch adviseur bij Antea Group en vorig jaar betrokken bij het Omgevingswet-onderzoek van Binnenlands Bestuur. ‘Ik zie dat net als bij het wetgevingstraject van de Wabo het tot zich nemen van kennis niet vanzelf gaat. Het is veel informatie met een reikwijdte die de vakdisciplines overstijgt. De rijksoverheid heeft een belangrijke rol om het kennisniveau bij gemeenten op peil te brengen. Net voldoende is nog onvoldoende om van de Omgevingswet een succes te maken.’

Organisatieverandering
Dat succes vraagt trouwens om meer dan het juiste kennisniveau. Zo stelt 80 procent van de ondervraagden in de enquête dat een organisatieverandering nodig is om de Omgevingswet goed te kunnen uitvoeren. Het merendeel heeft het dan over zowel de structuur van de organisatie als over de cultuur van werken. Over de structuurverandering hebben de ondervraagden wel beduidend minder zorgen: een derde verwacht dat hun organisatiestructuur over twee jaar klaar is om te gaan werken met de nieuwe instrumenten van de Omgevingswet. Een kwart vraagt zich dat ernstig af en de grote middengroep (41 procent) maakt zich er een beetje zorgen over. Die zou je gematigd optimistisch kunnen noemen, als je het glas halfvol bekijkt.

Het beeld kleurt negatiever als wordt gevraagd naar cultuur. De Omgevingswet vraagt met integrale besluitvorming en uitnodigingsplanologie om een andere werkcultuur. Zowel binnen de muren van het gemeentehuis of de omgevingsdienst, als met de samenleving daarbuiten. Op de vraag of hun organisatie daar klaar voor is in 2019, zegt slechts een op de vijf ja. De andere invullers hebben daar enigszins (43 procent), aanzienlijk (28 procent) of grote zorgen over (10 procent). Ze zien vooral de gebrekkige samenwerking tussen de verschillende beleidsafdelingen of tussen overheden als een lastige hindernis. “Veel collega’s hebben toch wel moeite om buiten hun eigen domein te kijken” vat de toon van veel reacties aardig samen. Dat is niet eenvoudig, stellen anderen: “Bestemmingsplanmakers en behandelaars van vergunningaanvragen leven in twee, haast strikt gescheiden werelden, waarbij nauwelijks sprake is van samenwerking, laat staan wederzijds respect.”

Een andere respondent constateert dat een ingezette organisatieverandering, ook vanwege de nieuwe Omgevingswet, geen voordelen of duidelijkheid heeft opgeleverd. Een positief geluid over cultuurverandering klinkt uit kleine gemeenten, “waar de lijntjes ultrakort zijn. We weten elkaar nu ook al goed te vinden.” En dan zijn er de pragmatici. “In de regel wordt te veel verwacht van organisatieveranderingen of cultuuromslagen. Laat de professionals gewoon hun werk doen.”

Halfvol glas
Kristel Lammers van de VNG heeft de blik gericht op het halfvolle glas. Ze is blij met het relatieve optimisme over de organisatiestructuur. ‘Veel gemeenten beschouwen de Omgevingswet als een organiseervraagstuk, dat los staat van de structuur. Het gaat niet om weer een reorganisatie, maar om het elkaar kunnen vinden. Daarbij zie je dat gemeenten door de veranderingen in het sociale domein steeds beter vorm geven aan het werken in interactie met anderen, binnen en buiten het gemeentehuis.’

Belangrijkst is volgens Lammers dat gemeenten in 2019 in elk geval klaar zijn voor vergunningaanvragen-nieuwe-stijl en aangesloten zijn op het digitale stelsel. Voor zowel de omgevingsvisie als het omgevingsplan worden overgangstermijnen afgesproken. Voor de cultuurverandering hebben gemeenten nog even tijd. ‘Op 1 juli 2019 treedt het juridisch kader in werking, maar voor de werkcultuur in de geest van de wet, werken we toe naar 2024.’

Desondanks noemt Lammers het integrale werken wel een punt van aandacht, dat in het invoeringsprogramma daarom ruim aandacht krijgt. De enquête laat zien dat daar nog wel behoefte aan is. Respondenten is gevraagd om aan te geven hoe hun organisatie nu scoort op integraal werken. Het rapportcijfer 5 wordt het vaakst gegeven. In totaal geeft 40 procent een onvoldoende (5 of lager). Daar staat tegenover dat 46 procent nu al een 6 of 7 geeft en dat 15 procent de eigen organisatie een 8 of hoger geeft. Het gemiddelde komt daarmee op een zesje.

Adviseur Forkink ziet in de praktijk deze verschillen tussen gemeenten terug. Hij kent goede voorbeelden, zoals Zoetermeer, waar afdelingen samen aan de slag gaan met de Omgevingswet, maar stelt dat het lastig blijft om integraal werken concreet handen en voeten te geven, omdat de leefomgeving zo veelomvattend is. ‘Neem het thema bereikbaarheid. Dat gaat over openbaar vervoer, snelwegen, provinciale wegen, fietspaden, parkeren, stationsgebieden. Maar het heeft ook een relatie met luchtverontreiniging, geluidsoverlast, fysieke veiligheid en het heeft gevolgen voor beschikbaarheid en kwaliteit van de ruimte. Met leefomgeving hebben veel afdelingen en teams te maken.’

Omgevingsvisie motor voor provincies
De enquête is vooral ingevuld door professionals bij gemeenten. Maar ook provincies zijn bezig met de voorbereiding op de Omgevingswet. Voor veel provincies is de provinciale omgevingsvisie op dit moment de belangrijkste motor van het implementatietraject, meldt het Interprovinciaal Overleg (IPO). Ook zijn er pilots en botsproeven om praktijk en wet aan elkaar te toetsen. ‘De veranderopgave sluit voor nagenoeg alle provincies aan bij organisatiebrede verandertrajecten. De provincies zijn op tijd klaar voor de Omgevingswet’, aldus het IPO.

‘Huiswerk: ga oefenen’
De in de enquête gesignaleerde zorgen over integraal werken zijn terecht, reageert Ineke van der Hee, directeur van het implementatieprogramma Aan de slag met de Omgevingswet. Dat wordt moeilijk, voor iedereen, stelt zij. Het programma ondersteunt dat daarom met onder andere pilots voor omgevingsvisies. ‘Integraal werken leren we niet uit een boekje, dat moeten we gaan doen. Het huiswerk voor elke organisatie in Nederland is nu: Ga oefenen.’ In de ‘honger naar kennis’ probeert het programma te voorzien door de deze week uitgebrachte basisgids met informatie over de Omgevingswet.

Verantwoording:
Binnenlands Bestuur stuurde in februari een vragenlijst uit onder 10.000 lezers van het vakgebied ruimte en milieu met als onderwerp ‘De laatste zorgpunten van de Omgevingswet’. De enquête stond twee weken open. 301 personen vulden de vragenlijst (volledig) in. Van de invullers is ruim 80 procent als ambtenaar werkzaam bij gemeente, omgevingsdienst of veiligheidsregio, circa 10 procent is gemeentebestuurder/raadslid en de rest werkt bij provincie, private sector of waterschap. Invullers zijn afkomstig uit zowel kleine, middelgrote als grote gemeenten, waarbij 100.000-plusgemeenten zijn oververtegenwoordigd (39 procent).